民族乡是我国散杂居少数民族自己管理本地区行政事务、依法行使当家做主权利的一种基层政权形式，是民族区域自治制度的重要补充。民族乡在新时期的恢复设立，对促进散杂居地区经济文化社会事业发展和人民物质文化生活不断改善，进一步增强各民族间的团结，都起着积极的作用。

设立1200多个民族乡，900万少数民族人口权益得以保障

　　东厢两间卧室，西厢三间厨卫，中间四间正房——一栋栋新颖别致的三合院，矩阵似地排列点缀在青山绿水之中。夕阳晚照，在田间耕作了一天的人们，或在自家三合院外的健身器材上舒展舒展筋骨，或坐在花池边唠唠新鲜事，有的则随着音乐在村委会大院里舞起太极扇，扭起大秧歌，享受怡然自得的美好生活，这幅宛如世外桃园的美好画面，就是北京市怀柔区喇叭沟门满族乡四道穴村村民的真实生活。作为怀柔区首批区级新农村建设试点村，“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村建设，正在四道穴进行得如火如荼……当了三届村党支部书记的吴瑞祥说：“四道穴全村共有120多户人家，其中满族家庭有110多户。改革开放后，喇叭沟门成立了满族乡，眼看着村里路宽了，房靓了，村子变美了，村民的日子一天比一天红火！昔日山窝窝里的穷村子，变化太大了。”

　　过去的四道穴，地里种的是玉米、高粱，没有支柱产业可言，树上结的红果黄梨因为运不出去，常常烂在山里。今天的四道穴建立起了以农业和养殖业为主的主导产业，全村有肉鸡养殖大棚20栋，年出栏肉鸡40万只以上，西洋参种植面积达到420亩。村里还通过采取建设满族民俗接待村、包装四道穴环村旅游景点以及百亩观光采摘园等三方面措施，充分发展具有民族特色的乡村旅游业。2007年，全村人均纯收入达到9598元，比同年全国农村人均纯收入高出5458元。

　　小小的四道穴能有如此大的发展，在很大程度上得益于喇叭沟门满族乡成立后所享受的各项优惠政策。

　　门巴族是我国人口较少民族之一，主要分布在西藏自治区东南部。目前，西藏有排龙、吉巴、贡日、麻玛、勒5个门巴乡。民族乡成立以来，门巴族群众农副业生产不断发展，生活得到很大改善。图为晾晒稻谷的门巴族姑娘。

　　早在上世纪50年代，我国就开始了民族乡的建立工作。建立民族乡的目的在于适应中国少数民族杂居、散居比较多的特点，保障和实现其当家做主的平等权利。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定，对于有些少数民族聚居地区，因地域太小、人口太少，不宜建立自治地方和设立自治机关的，可以通过在这些地区设立民族乡的办法，使这些地区的少数民族也能行使当家做主的权利。1955年12月，国务院先后发出《关于建立民族乡若干问题的指示》等文件，开始了建立民族乡的工作。到1958年，全国共建有民族乡1300多个。但不久即被蜂拥而起的“人民公社”所取代。

　　党的十一届三中全会以后，民族工作重新走上了正轨，民族乡建制也开始恢复。1979年10月，中共中央、国务院批转了国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》。1982年，新宪法恢复了1954年宪法关于民族乡的规定。为了贯彻落实宪法规定精神，国务院于1983年12月发布了《关于建立民族乡问题的通知》（以下简称《通知》），明确规定：凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应当建立民族乡。民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育和卫生等事业。

　　“由于从新中国成立到‘文革’结束，少数民族聚居的区、乡、镇等行政地位几经变动，特别是在‘左’倾错误的冲击下，行政区划几经改变，因此，《通知》中并没有提到‘恢复’过去建立的民族乡。实际上，全国各地根据当时实际情况建立的民族乡，除了根据民族人口变动而新建的民族乡外，有相当数量的民族乡是属于恢复建立的。”国家民委政法司原副司长黄凤祥说，“《通知》实质上是对我国上世纪50年代实行的经实践证明是行之有效的民族政策的重申。”

　　《通知》发布后，民族乡恢复新建工作快速展开，到1987年全国就建立了1500多个民族乡（镇、区）。后来，由于一些地区基层行政体制变动，如云南、贵州等省撤小乡、合并建大乡，使民族乡的数量有一些减少。目前，我国有1200多个民族乡，民族乡少数民族人口在900万左右，约占全国散杂居少数民族人口的1/3。未实行区域自治的11个少数民族已有9个建立了民族乡。民族乡人民政府已成为我国基层政权的重要组成部分，民族乡对于保障农村散居少数民族管理自己内部事务的权利发挥了重要作用，成为民族区域自治的重要补充形式。

制定实施《民族乡行政工作条例》，使民族乡工作有法可依

　　民族乡恢复建立以后，黄凤祥曾多次深入到全国各地民族乡调查。他发现，尽管民族乡政治、经济、文化事业的发展取得了令人瞩目的成绩，但是仍然存在许多问题，主要是民族乡贫困面较大，人均收入和口粮处于当地贫困线以下的民族乡占民族乡总数的一半以上；民族乡教育落后，民族干部缺乏，适龄儿童入学率和入学巩固率、合格率都很低，许多民族乡因为没有或很少有民族干部而出现了到外地请少数民族来当乡长的怪现象；有些地方对民族乡工作不够重视，在执行政策时存在一般化、“一刀切”的现象。“法制不健全，许多工作无法可依，无章可循，是造成民族乡工作被忽视，民族乡经济社会发展较为缓慢的重要原因。民族乡工作迫切需要规范化、制度化，纳入法制轨道。”黄凤祥说。

　　应该说，对于这些问题，一些地方是重视的。如黑龙江省人大在1988年1月就通过了《黑龙江省民族乡条例》，这是我国第一个关于民族乡的地方性法规。但各地发展不平衡，迫切需要全国性的法制保障。为了早日出台一部比较完善的全国性民族乡行政工作条例，国家民委在认真总结民族乡工作经验的基础上，深入调查研究，并与国务院法制办积极配合，广泛征求意见，多方协商，反复修订条例草案。1993年8月29日，国务院批准发布实施《民族乡行政工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》的核心要点是：坚持民族不分大小一律平等原则，充分保障少数民族的平等权利和民主权利；坚持各民族共同繁荣的根本立场，努力促进民族乡在经济上的发展；各级政府要积极帮助民族乡发展经济、文化、教育、科技、卫生事业和培养少数民族干部；正确处理好各民族之间的关系，不断巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。  

　　《条例》发布实施后，全国各有关省、自治区、直辖市结合自己的实际情况，先后制定了实施该条例的具体办法。以北京市为例，自1984年北京恢复和建立起5个民族乡之后，北京市民委组织协调各方面力量帮助民族乡发展就成了常态。北京市民委原主任沙之源介绍说，1998年《北京市少数民族权益保障条例》的出台，以条例的形式把加快民族乡的发展纳入了国民经济和社会发展计划。2005年《北京市人民政府办公厅关于市民委兼职委员单位及其职责和兼职委员名单的通知》明确要求，包括市发展改革委、市教委、市交通委、市财政局等在内的18个市民委兼职委员单位，要根据本部门的职责，积极采取有效措施，支持和帮助少数民族和民族乡村加快发展。“七五”、“八五”期间，在市民委、市农办及有关部门支持下，5个民族乡都被纳入市政府重点扶持的37个贫困乡扶贫序列。2006年，2000万元北京少数民族发展基金中，就有1200万元用于29个民族乡村经济发展项目。

　　民族乡的设立，使散杂居少数民族的民主权利得到有效保障。图为云南省富源县古敢水族乡人大代表（中）与省人大代表共话发展。

　　“民族乡发展的重点有两个，一是经济，二是教育。经济发展了，能改善村民的物质生活；教育发展了，能培育村民自主发展的先进理念。”北京市民委原主任姜立勋说。为了发展民族乡教育，北京市采取了学校教育和社会教育“两手抓”的办法。各类教育的发展，不仅提升了民族乡群众的整体文化水平，也造就了一批有文化有技术的民族干部，为民族乡实现经济社会的可持续发展提供着不尽的动力。

　　除了制度建设外，国家还多次召开民族乡工作会议，如1988年12月在湖南零陵地区召开了南方十二省民族乡工作座谈会，1996年12月在河南郑州召开了全国部分省、自治区民族乡工作座谈会，2001年12月在北京召开了全国民族乡工作座谈会。这些会议的召开，都为开创民族乡工作的新局面提供了指导。

以人为本，民族乡实现自主能动发展

　　今年5月12日，江苏省唯一的少数民族乡——高邮市菱塘回族乡迎来了建乡20周年。20年来，这个曾经是“十年倒有九年荒，百日无雨禾苗黄，一场大水白茫茫”的穷乡僻壤，发展成为拥有电线电缆、光伏、服装玩具、精细化工、节能灯具和以菱塘鹅、茧丝、双孢蘑菇、高邮鸭蛋等精深加工为主的绿色农副产品加工等六大特色优势产业，百姓“挣钱不离乡”的和谐富裕之乡。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉为菱塘回族乡建立20周年作出重要批示：“二十年来，菱塘回族乡经济实力显著提升，社会事业蓬勃发展，是全国民族团结发展的缩影。希望以此为新的历史起点，深入贯彻落实科学发展观，坚持共同团结奋斗共同繁荣发展，为建设和谐文明之乡而不懈努力。”

　　强劲的经济发展为菱塘回族乡群众致富奔小康夯牢了坚实的基础，而强大的发展动力则来源于菱塘人不等不靠不满足于发展现状的自力更生精神。建乡20年来，菱塘回族乡始终抓住大力发展工业经济这个重点，围绕“推动一批敢闯敢试的干部带头创业、培育一批事业有成的创业老板、动员一批‘还巢凤’回乡创业、发展壮大一批规模企业、新上一批实效显著的农民致富项目”等五个一批目标，坚持以干部“双带”为促动，大力发展百姓经济，基本上形成了“组组有典型、户户有实业、个个有技能、人人有工作”的全民创业、全面致富的局面。菱塘回族乡每年还以政府文件形式出台一系列激励促进规定，特别是从2005年起出台了“百万”红包送企业的重奖、大奖激励政策。据统计，目前菱塘回族乡共有各类工业企业260多家，2007年实现工业产值35.7亿元，占全乡经济总量的80%以上。随着工业经济的发展，菱塘回族乡呈现出“特色产业发展基础厚实、回汉群众生活富足殷实、精神文化生活丰富充实”的良好态势。

　　菱塘回族乡的发展，是全国1200多个民族乡发展的缩影。由于历史和自然的原因，民族乡村普遍经济比较落后，而且发展不平衡。多年来，党和政府为改变民族乡的落后状况，投入了大量人力物力，民族乡的经济社会文化面貌发生巨大变化的同时，少数民族自主管理本民族内部事务、自主能动发展的能力也在不断增强。以2006年为例，贵州省金沙县新化苗族彝族满族乡实现煤炭税费1.5亿元，占金沙县煤炭税费3.4598亿元的44.71%，成为金沙县的第一大纳税大乡；天津市么六桥回族乡工业园区建成，入驻园区的56家企业中有32家建成投产，实现产值3.8亿元……“作为民族区域自治制度的重要补充形式，民族乡虽然不具有自治权，却依然要培养自主发展的能力。”黄凤祥说，“民族乡少数民族平等权利的保障，群众脱贫致富奔小康的实现，离不开民族乡自主能动性的发挥。人们有理由相信，有了法律、制度保障和各级政府的大力支持，随着民族乡自主能动发展能力的不断增强，我国的民族乡的发展之路将越走越宽广。”

（记者 牛锐）