民族区域自治是我国解决民族问题的一项基本政策，是我国的一项基本政治制度。为保障这一制度的实施，我国于1984年颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），并根据形势的发展于2001年对其进行了修改。《民族区域自治法》是在改革开放的新形势、新情况下制定的，凝聚了党和国家处理民族问题的高度智慧和宝贵经验，体现了党和国家实行民族区域自治的真实性、彻底性和坚定性，在保障各民族的平等权利、维护祖国统一和民族团结、推动少数民族和民族地区加快现代化进程等方面发挥着巨大作用。
百事待举，制定《民族区域自治法》再上议程
1979年7月1日，对于内蒙古各族人民来说，是一个永远值得纪念的日子。就在这一天，党中央、国务院决定恢复内蒙古自治区1969年7月前的行政区划，将当时属辽宁省的昭乌达盟（今赤峰市），吉林省的哲里木盟（今通辽市）和科尔沁右翼前旗、突泉县，黑龙江省的呼伦贝尔盟（今呼伦贝尔市）和鄂伦春自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗，甘肃省的额济纳旗、阿拉善右旗，宁夏回族自治区的阿拉善左旗重新划归内蒙古自治区。此举是党中央、国务院为了进一步落实党的民族区域自治政策，促进内蒙古自治区的建设和发展，加强国防建设的又一重大步骤。
“文革”结束后，各行各业的拨乱反正都在进行，其中就包括一度被中断的推行民族区域自治的工作。从1979年起，全国陆续新建了一批民族自治地方。民族自治地方的恢复和新建，对于从法制建设方面完善民族区域自治制度提出了要求。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中强调指出：“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”。1982年，五届人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），坚持和肯定了民族区域自治制度，并在1954年颁布的《宪法》的基础上作出了一系列重要的修改和补充，进一步扩大了民族自治地方自治机关的自治权利。1984年5月，六届人大二次会议通过了《民族区域自治法》，并决定于同年10月1日起施行。这是根据宪法规定精神制定的具体保障民族区域自治制度实施的基本法律，标志着民族区域自治的法律建设进入了新时期。
全国人大民族委员会原办公室主任底润昆是民族区域自治制度法制化的见证人。1954年全国人大和全国人大民委成立后，他就由当时的中央民委调到全国人大民委工作，参与了《民族区域自治法》起草的全过程。底润昆在接受记者采访时说，1954年《宪法》颁布以后，全国人大民委就开始根据《宪法》的规定起草关于民族区域自治的法律。起初，只称之为“要点”、“通则”等。到1957年，经全国人大民委会议上审议后形成了一个正式草稿，发到全国各省市自治区和各民族自治地方征求意见。但就在这时，各种政治运动接踵而至，民族区域自治的立法工作被迫陷入停滞。
1980年，中共中央专门成立了民族区域自治法起草领导小组，组长是乌兰夫，成员包括国家民委主任杨静仁、副主任伍精华、统战部副部长李贵、全国人大民委秘书长云北峰。在起草领导小组之下设立了起草小组，小组成员主要来自全国人大民委、中央统战部和国家民委。
起草小组首先搜集了我国历来有关民族问题的法律条文和其他国家有关民族问题的法律条文以及相关规定，然后汇编成册，同时搜集整理了有关民族问题的调查研究资料，以为起草工作参考。当这方面的工作完成时，正值1981年盛夏，乌兰夫要到北戴河疗养。为了抓紧时间，乌兰夫决定把起草小组一同带去北戴河。
回忆起在北戴河的1个多月，底润昆很振奋，他说：“我们首先总结了几十年来民族工作，特别是民族区域自治的经验教训。讨论的时候，乌兰夫亲自主持，大家不拘形式，畅所欲言，越议论思想越解放，越议论认识越深刻。”起草小组先提出《宪法》民族部分的修改问题，拟出了《民族区域自治法》如何同《宪法》有关部分对应和衔接的大纲。接着，又把需要解决的问题一个一个地将原则、政策和措施都详细写出来，再在全而细的基础上，系统化、精炼化、条文化、法律化，最后形成法律条文。
《民族区域自治法》草稿完成后，下一步工作就是征求有关部门和有关地区的意见。《民族区域自治法》的内容涉及面很广，既包括政治、经济、文化的方方面面，又面对情况千差万别的各少数民族地区，如何解决各方面的主要问题，而且为大家所接受，是件很不容易的事。底润昆回忆说，在征求意见的过程中遇到了很多问题，比如，平等、团结、互助的社会主义民族关系这一提法的确立；坚持法制的统一与自治地方对法律的变通权问题；成立自治地方是否需要规定人口比例以及自治机关人员组成问题等。在充分征求有关部门和民族地区的意见后，经过反复协商，才逐步统一了意见。
《民族区域自治法》的起草工作从1981年着手准备，到1984年完稿，历时4个年头，先后易稿17次，小的修修补补更是不计其数。《民族区域自治法》的全部内容归结到一点，就是保证各少数民族聚居的地方真正实现民族区域自治，保障各少数民族在本地方当家做主的平等权利和自治权利。
与时俱进，一部好法也需不断完善
1984年制定的《民族区域自治法》，以法律的形式把党和国家的民族区域自治政策固定下来，民族自治地方的广大干部群众都说这是一部好法。但是从1988年七届人大一次会议到2000年九届人大三次会议，共有全国人大代表提出的32件议案要求修改《民族区域自治法》，全国政协委员也有多件修改该法的提案。此外，各级民族工作部门和民族自治地方也比较普遍地提出修改意见。八届和九届全国人大常委会都将这项修改工作列入了五年立法规划。为什么会有这么多迫切要求修改《民族区域自治法》的声音？全国人大民委原法案室主任敖俊德说：“在《民族区域自治法》颁布实施的17年里，我国社会面貌发生了巨大的变化。修改该法是为了适应我国建立社会主义市场经济体制的新情况，适应坚持和完善民族区域自治制度的需要。”
有这样一组数字：据统计，1999年全国民族自治地方工农业生产总值达8610.4亿元，按当年价计算，约是1985年的4倍；全国民族自治地方农牧民人均纯收入为1652.51元，是1985年的6倍；全国民族自治地方从业人员平均工资达到6822元，如果按当年价计算，也比1985年增长近6倍。从1979年到2000年底，全国154个民族自治地方，制定了133个自治条例、280个单行条例、65个变通规定和补充规定；12个辖有民族自治地方的省制定了贯彻实施《民族区域自治法》的地方性法规和规章；19个省制定了23个有关散居少数民族的地方性法规和规章。
但同时，也有这样一些情况：1988年、1993年和1999年，全国人大对1982年《宪法》以《宪法修正案》的形式进行了3次大的修改，而《民族区域自治法》是援引《宪法》序言和条文最多的基本法，对《宪法》所作的几次重大修改直接关系着《民族区域自治法》的一些相关内容；1992年10月，我国正式提出建立社会主义市场经济体制，而《民族区域自治法》是在计划经济体制占主导地位的社会背景下制定的，根据传统经济体制的要求制定的一些关于财政经济的条文已经不适应时代要求；由于自然条件和社会历史等方面的原因，民族地区的发展水平与改革开放后的沿海地区还存在很大的差距，少数民族和民族地区迫切要求加快经济和社会发展，《民族区域自治法》应进一步体现这种加快发展的要求。
《民族区域自治法》必须要修改，但是从哪里入手呢？敖俊德说：“修改之前，我们必须对《民族区域自治法》本身有个明确判断，那就是《民族区域自治法》是一部好法。既然是一部好法，那么，就只能在原来的基础上进行修改，而不能‘伤筋动骨’或‘另起炉灶’。”
1998年，《民族区域自治法》修改工作有序展开。全国人大民委组成7个视察组到10个省、自治区检查《民族区域自治法》的贯彻实施情况，视察组每到一地，就召开座谈会，征求这10个省、自治区及其所辖的15个自治州、17个自治县对《民族区域自治法》的修改意见；1999年，就《民族区域自治法》需要修改的具体问题，征求了中央组织部和国务院20个部门的修改意见，并进行了协商。在征求各方意见的基础上，拟订了《民族区域自治法》修正案，再次征求了国务院、最高人民法院和最高人民检察院及中央组织部的意见。
重在发展，力促民族地区与全国同步
1999年2月11日，以民族委员会、财经委员会、教科文卫委员会以及法制工作委员会主要负责人为成员的全国人大常委会《民族区域自治法》修改小组正式成立，全国人大常委会副委员长铁木尔·达瓦买提任组长。
《民族区域自治法》的修改是在民族自治地方的经济和文化快速发展、与经济发达地区发展差距拉大以及西部大开发战略开始启动的新形势下进行的，因此这次修改的主要内容或者说贯穿这次修改的基本精神，是加快民族自治地方的发展。这次修改涉及条文共31条，其中23条是关于经济和社会方面的规定；23条中绝大多数又是扶持民族自治地方经济和社会发展的规定，包括扶持民族自治地方进行基础设施建设和环境保护工程建设，发展民族贸易、对外经济贸易和教育、科学技术、文化事业等。为此，还加大了上级财政对民族自治地方财政转移支付的力度，增写了国家加大金融扶持力度的条文，并明确规定上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援。
《民族区域自治法》的修改，凝聚着党和国家对少数民族和民族地区的深切关怀。1984年颁布的《民族区域自治法》的序言中写道，民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”，修改后的序言则称，民族区域自治“是国家的一项基本政治制度”。敖俊德说：“两字之差，不同寻常！这意味着民族区域自治制度和人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度一起，成为基本法确认的我国三大基本政治制度之一。”
为了保障相关规定得到有力的贯彻执行，修改后的《民族区域自治法》特别加重了上级国家机关的职责。比如，将“上级国家机关的领导和帮助”这一章的标题修改为“上级国家机关的职责”，对这一章原有13条条文中的7条作了修改和补充，并新增了9条内容。需要特别指出的是，在“附则”这一章中还增写了要求国务院及其有关部门以及辖有自治州、自治县的省、自治区、直辖市制定实施本法的行政法规、规章和地方性法规的条文。这一条规定，对于《民族区域自治法》的实施具有极为重要的意义。
2001年2月28日，九届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，同日公布施行。
《民族区域自治法》颁布实施20多年来，有力地促进了民族地区的经济社会发展，少数民族的民主政治权利得到保障，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断得到巩固和加强。目前，我国已建立了5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗），民族自治地方占全国总面积的64%，45个民族建立了民族自治地方，民族自治地方的少数民族人口近8000万人，约占全国少数民族总人口的75%。据统计，2000年至2004年，民族地区（包括5个自治区和云南、贵州、青海3省）生产总值年均增速达10.1%，高出全国平均增速8.6%的1.5个百分点。8个省区生产总值由2000年的8411亿元增加到2004年的13921亿元，人均地区生产总值从4775元增加到7582元。2006年，全国各级各类学校中，少数民族在校生总数为2197.57万人，民族地区87.84%的县实现“两基”。同年，民族文化保护纳入国家“十一五”文化发展纲要，百余项少数民族非物质文化遗产入选国家名录。
2005年，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布实施，这是《民族区域自治法》颁布20多年来，国务院制定的第一个配套行政法规，标志着我国坚持和完善民族区域自治制度、贯彻落实《民族区域自治法》迈出了实质性步伐。新形势下，在《民族区域自治法》保障下的民族区域自治制度，将在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。
（记者 牛锐）
